Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

"Mientras el Estado no participe más en la economía, no se superará la crisis fiscal"

Margarita Moreno
12/07/2017

La urgencia de una reforma fiscal integral, la necesidad de garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones y los altos niveles de deuda pública son algunos de los temas que han condicionado la realidad económica nacional en los últimos meses.

Si bien la causa de esta situación es estructural y su solución requiere una intervención a gran escala y a muchos niveles del Estado, Armando Álvarez, catedrático del Departamento de Economía, analiza algunos de los temas prioritarios de la coyuntura económica y ofrece líneas de trabajo que podrían contribuir a mejorar la situación de las finanzas públicas.

 

¿Cuál es su valoración sobre la situación económica del país? ¿Hay, tal como se afirma, una crisis económica?

En primer lugar, hay un problema de deuda, que al analizarla en porcentaje de producto interno bruto vemos que va creciendo: del 52% en 2009 al 62%, aproximadamente. Pero esto por sí mismo no es el problema, sino el crecimiento acelerado. Cuando crece la deuda de manera acelerada, cada vez más recursos se destinan al pago de esta y se van dejado de lado otros rubros importantes. Y todo está conectado: la baja tributación y la manera en la que se hizo la reforma al sistema de pensiones, pues los fondos que se tenían destinados para esto se acabaron en dos o tres años, y esa carga pasó al Estado, y es insostenible. Si traemos a valor presente todo lo que hay pagar en pensiones, equivale a alrededor del 100% del PIB. Es decir, para olvidarnos de esa deuda tendríamos que dedicar toda la producción de un año del país. Esto, por supuesto, no es posible. Incluso con las reformas que se han propuesto, no se lograría quitar la presión fiscal.

 

Existen diferentes propuestas para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones: reformarlo, crear un sistema mixto o nacionalizarlo. ¿Cuál sería la mejor opción?

Es una pregunta bien técnica y para responderla de manera más completa tendría que dedicarme solo a este tema. Pero lo primero que deberíamos de plantearnos es qué se quiere con las finanzas públicas. Y de ahí todas las variables se acomodan a esta idea central, incluyendo el nivel de pensión que se puede tener. Algo interesante podría ser partir de qué tipo de pensiones queremos, qué tipo de cobertura. En el mercado laboral salvadoreño hay mucha informalidad, por lo que difícilmente funcionará un sistema de pensiones diseñado solo para aquellos que se encuentran de manera asalariada en una empresa formal. Definir el tipo de sistema de pensiones que queremos pasa por aumentar la cobertura, sin dejar de lado la carga fiscal que pueda generar; y que la rentabilidad de las AFP se acomode a lo que queremos, no al revés.

 

Entonces, con todos estos elementos: pensiones, altos niveles de deuda pública... ¿se podría afirmar que hay una crisis económica que se agudiza?

Es un problema estructural. Ni los Gobiernos anteriores ni el actual han hecho lo necesario para modificarlo. Sobre la crisis de pensiones, ya se había hablado que iba a suceder. Tampoco debería de ser sorprendente el impago, pues ya se había discutido que podía pasar, en especial con una economía dolarizada, donde no podemos recurrir a emitir moneda propia para pagar la deuda.

Sí, hay una crisis, pues afecta a las arcas del Estado y a su capacidad para hacer frente a sus obligaciones. Pero no es una crisis sin solución. Por ejemplo, la reforma de pensiones es una de las soluciones necesarias; hay propuestas, pero no hay un diálogo. Pero no sería suficiente resolver el tema de las pensiones, pues también hay que hablar de los ingresos. En este último tema, lo que se ha hecho es ir colocando parches, pero no se ha hecho una reforma fiscal integral de mediano y largo plazo. Por otro lado, hay que revisar el gasto. No me gusta hablar de gasto público, porque esto se asemeja mucho a las políticas de austeridad y estas tienen un impacto en el crecimiento económico: en vez de reducir los niveles de deuda respecto al producto interno bruto, los incrementa.

 

Pero se ha insistido mucho en la austeridad y suele proponerse como una de las grandes soluciones al problema financiero del Estado.

La austeridad no se le ocurrió a los funcionarios públicos o tanques de pensamiento de El Salvador, sino que es algo que tiene auge a partir de la crisis de 2007-2008, cuando se eleva la deuda pública de los países. Acá, se plantea la idea, errada desde mi punto de vista, de que el Estado funciona como una familia. Ya hemos escuchado el discurso de que “hay que apretarse el cinturón”, que “si los ingresos son menores que el gasto, obviamente vamos a tener deuda y que esta será creciente”, etc. Pero la realidad es que el Estado no funciona como una familia, porque sus ingresos dependen del funcionamiento de la economía.

Si se recorta el gasto público, eso tendrá un impacto en el crecimiento económico, y esto sobre la recaudación. Y acá hay un punto importante: la deuda no se mide por sí misma. Esto significa que no importa cuántos millones sean, sino en qué porcentaje se encuentra del producto interno bruto. Se mide así porque esto da idea de la capacidad de pago que puede tener un Estado. Pero lo que quiero destacar es su relación con el crecimiento, pues hay estudios que demuestran que el bajo crecimiento genera altos niveles de deuda; y no que los altos niveles de deuda generan bajo crecimiento. Esto último es lo que usualmente se maneja, y se dice que es necesario mejorar los niveles de deuda para que haya más inversión. Pero en El Salvador el bajo crecimiento genera más deuda.

Si queremos solucionar el problema de deuda, hay que crecer. Si nadie invierte y si además se recorta el gasto público, o sea, disminuye la demanda del Estado y su capacidad de invertir, entonces es muy difícil que el país crezca. Hay estudios que señalan que ningún país, ninguno, de los que recurrieron a la austeridad en Europa tiene ahora menos deuda. La austeridad no es un mecanismo apropiado ni siquiera para disminuir los niveles de deuda.

 

Si bien los problemas económicos del país tienen raíces estructurales y su solución pasa por tomar medidas que darán frutos a largo plazo, en su opinión, ¿cuáles deberían ser los temas prioritarios a abordar en el corto plazo?

Lo primero es la reforma al sistema de pensiones. Para este caso, en lo personal, me sumaría a la propuesta de instituciones que plantean la creación de una comisión presidencial para debatir el tema. Esta comisión debe tener las capacidades técnicas para analizar las diferentes propuestas en el ámbito fiscal y contemplar otros pilares, como la cobertura de las pensiones. Porque no se trata de simplemente mejorar las arcas del Estado, sino de crear una política pública que ayude a mejorar las condiciones de la población.

Lo segundo sería la reforma tributaria. Hay estudios del Fondo Monetario Internacional que señalan que el aumento en un punto porcentual en la carga tributaria, que normalmente dicen que no hay que hacerlo porque esto disminuirá el crecimiento, tiene menos impacto en el crecimiento del PIB que una disminución de un punto porcentual del gasto público. Entonces, entre impuestos y gastos, ¿qué preferimos? Deberíamos de preferir impuestos, pero no cualquier tipo de impuestos.

 

En esa línea, se ha repetido muchas veces que la solución pasa por hacer que los que tienen más paguen más. ¿Es posible eso?, ¿qué tipos de impuestos se podrían implementar para ello?

En economía, de manera técnica, es posible. Por ejemplo, el impuesto al patrimonio, que muy difícilmente se puede transferir al consumidor, no como el IVA. También la revisión de las exenciones fiscales para turismo, para el sector maquila, entre otros, en donde se podría incrementar lo que se recauda.

Por otro lado, tenemos el tema de la evasión y la elusión, que debe ser revisado, y se debe dotar al Ministerio de Hacienda de herramientas que le permitan luchar contra esto. Hay casos de empresas transnacionales que tienen su casa matriz fuera del país, compran por encima de los precios y acá reportan pérdidas. Al hacer eso, no tienen que pagar impuestos. Para estos casos, hay recomendaciones de aplicar el precio internacional, pues no se realiza la contabilidad para el pago de impuestos con el precio que las empresas declaran, sino con una referencia establecida. También es necesario dar herramientas al Estado para facilitar que los cobros de impuesto se hagan a tiempo; hay empresas que deben y no hay repercusiones.

 

¿Qué otras acciones en materia económica puede implementar el Estado?

Mientras el Estado no participe más en la economía, no se superará la crisis fiscal, porque el gasto público no tendrá el efecto deseado. Por ejemplo, el Estado gasta un dólar en un vaso de leche que compra a la industria. Esta última, antes de transformarla en polvo, se la compra a un ganadero, que ha tenido que invertir en alimento para las vacas. Entonces, el dólar que gasta el Estado se va multiplicando. Sin embargo, este efecto ha venido cayendo desde los años sesenta, lo que se debe principalmente a la actividad importadora. Esto significa, volviendo al ejemplo, que el dólar que gastó el Estado en la industria de la leche, en vez de ir a un ganadero salvadoreño, llega a un ganadero de otro país. Esto hace menos efectivo el gasto público. Por esto, el Estado debe involucrarse más para tener un gasto más eficiente.

Obviamente, la población, considerando aspectos como los ideológicos, la falta de transparencia en algunos procesos y los indicios de corrupción en el Estado, estará renuente al aumento de impuestos y del gasto público, aunque la parte técnica señale que es lo correcto. De acá la importancia de mejorar en niveles de transparencia, para aumentar el margen de maniobra del Estado.

 

Respecto al manejo de las finanzas públicas, en los medios han tenido eco comentarios en los que se afirma que no es que el Estado no tenga dinero, sino que hay un mal manejo de los recursos. ¿Qué opinión le merece eso?

Tener un Presupuesto desbalanceado no es algo nuevo ni sorprendente. Hay una investigación que indica que esto pasa desde 1995. Existe un desbalance porque se sobreestiman los ingresos y se subestiman los gastos, que se cubren con Letras del Tesoro, o sea, deuda pública de corto plazo. Al llegar al límite de esta deuda, se empieza a pagar con más Letras del Tesoro, y se va acumulando el saldo, que pasa a ser deuda de mediano y largo plazo. Lo que se hace es pagar deuda con más deuda. En teoría, las Letras del Tesoro deben servir solo para problemas de liquidez que en algún momento tenga el Estado, pero no para funcionar de manera estructural. El problema con el Presupuesto se ha dado porque hay insuficiente cantidad de ingresos; la crisis no es causa de un exagerado mal manejo del gasto público.

 

Pero para llegar a un impago y a esta situación de las finanzas, algo dejó de hacer el Gobierno. ¿En qué se ha fallado?

Hay varios aspectos. Primero, el Gobierno sabía de la crisis de las pensiones desde hace mucho tiempo; y la reforma se presentó hasta el año pasado. Luego, se han repetido las mismas cosas que han sucedido antes; el mal uso de las Letras del Tesoro, por ejemplo. A esto se le suma que no ha habido, al menos que yo conozca, una propuesta de reforma fiscal integral de parte del Gobierno. Se han hecho esfuerzos por partes, como el impuesto a la telefonía o los recortes de subsidios. Pero no se sabe, hasta el momento, qué está proponiendo el Gobierno en reforma fiscal. Y, por otro lado, los casos de corrupción. Uno esperaría que un Gobierno que, en teoría, tiene una visión de una mayor participación del Estado aclare las sospechas de corrupción. Al no hacerlo, dificulta y genera presiones políticas, pues no puede aumentar impuestos, porque se vincula a la idea de que al final lo recaudado se manipulará o será robado; y también da problemas para lograr una mayor participación del Estado en la economía.